〖分析专栏〗

【国土空间规划编制对国内影响巨大】

规划既是对国家或地方经济发展蓝图的勾勒，也是对未来发展的空间利用、产业布局、发展时序的安排，更是对土地空间、资源配置的利用强度和使用方式的一种约束。

在中国过去的快速发展期，规划的执行与约束做得并不好。主要原因有：一是经济增长、城市化进程的速度很快，土地空间及功能定位的变化都很大；二是现有体制下的长官意志很强，主要官员的个人意志对规划的干预很大；三是规划的水平和时代局限性，导致规划缺乏前瞻性，缺乏以人为本的发展哲学；四是多种规划缺乏协调。每个部门都搞规划，如国民经济发展规划、土地利用规划、城市规划、环境保护规划、产业发展规划等纷纷出台，经常是政出多门、叠床架屋。还有一个特点是，除专门的区域规划外，绝大多数地方规划都是基于行政区划来做的，行政区域决定了规划的空间边界，行政范围决定了资源配置的边界，行政权力决定了规划权力。

种种原因之下，很多“看起来很美”的规划难以起作用，法定规划的严肃性和持续性都难以保证，根本不可能做到“一张蓝图干到底”。随着中国经济发展进入系统转型，发展观念和发展目标逐步调整，仅仅认识到规划的重要性还不够，对规划的科学性和系统性要求也在提高。

近几年国内开始推动规划改革，以国土空间为核心制订国土空间规划，开始成为规划体系的核心。近年来，空间规划体系、国土空间用途管制和自然资源监管体制，屡屡在中央文件中被重点提及。

2013年，十八届三中全会提出，要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”，以及“完善自然资源监管体制，统一行使国土空间用途管制职责”。2014年的《生态文明体制改革总体方案》则要求，要构建“以空间规划为基础，以用途关注为主要手段的国土空间开发保护制度”，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”，为探索和建立国土空间规模的统领性上位法律提供了政策依据和立法契机。2018年2月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，自然资源部要“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，并“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。

目前，我国涉及国土空间规划的法律只有《城乡规划》、《土地管理法》、《海域管理法》等部分专项性法律，在国家层面尚无一部统一、健全的国土空间规划法律法规，主体功能区规划、区域规划、国土规划虽然客观存在，但在法律上仍处于真空状态，缺乏明确的法理地位。此外，现有法律法规并没有对各类空间规划的功能定位、主体内容、相互关系以及监督程序等作出原则性规定，以至于各类空间规划的法律关系模糊。2018年5月，自然资源部部长陆昊表示，要建立不同层级能够全覆盖的国土空间划分体系（如城镇建设用地、生态区、农业区等），各个分类之间是一级并列的，不能有大规模交叉。合理划分之后在相应层级、相应分区类型中建立规划体系和管控细则。

据了解，在空间规划改革与完善中，一个基本思路是以国土空间规划为基本规划，建构“1+X”的空间规划体系。“1”即空间规划，也就是国土空间规划，作为其他各项规划的“宪法”性基本规划。“X”即保留现有国民经济发展规划、土地利用规划、城市规划、环境保护规划等规划。很明显，今后的规划体系将以国土空间规划为基准，以《国土空间规划法》为上位法，修改和完善《城乡规划法》、《土地管理法》等相关法条。据自然资源部总规划师庄少勤最近透露，按照中央的部署，2020年底之前基本要完成从全国国土空间规划纲要到市县一级国土空间规划编制工作。这意味着，在十三五之内要完成从上到下的国土空间规划编制。

对于正在推进的国土空间规划工作，安邦咨询（ANBOUND）研究团队认为其重要性可能被忽略。对地方政府来说，有一个重大变化需要强调：过去的规划大多是以行政区划为基础的，而国土空间规划则超越了行政区划，以国土空间为基础。今后，国内可能没有行政区划基础上的总规了，而是在国土空间规划之下只搞专项规划。可以认为，在一定程度上，国土空间规划上收了地方政府的权力，限制了政府财政利用土地来获利的空间，也就等于锁定了资源禀赋条件。

具体而言，国土空间规划将会关注如下问题：（1）功能分区。如珠三角、长三角、环渤海等重点开发地区；再比如，主要农产品产区、主要商品粮基地、主要生态环境保护区、主要矿产资源蓄积区等禁止或限制开发地区。（2）城乡建设和人口的空间分布。如都市圈、城市带、城市组团的布局、人口转移的预测等。（3）重要生产力资源，如能源、金属冶炼、重化工及新兴产业的地区分布。（4）重大国土整治（含土地、森林、草原、水域）项目安排。（5）公路、水运、航空立体交通网络的分布。

可以肯定的是，国土空间规划会对现有规划形成约束和制衡。具体表现在：（1）评判并吸纳各项现有规划的“底线”并将其落在空间，形成各项规划都必须遵守的红线；（2）明确各项规划所应遵守的价值理念、布局导向与调控原则与关键指标，化解各项规划之间的潜在恶性冲突；（3）制定相应的管理配套机制；（4）统一现行各类规划的规划年限、用地分类、数据标准、技术平台，各类规划的编制、执行与修改等必须要与空间规划保持一致，保证空间规划的权威性和严肃性。

我们估计，如果国内能在2020年底前按期完成各级国土空间规划，将会为十四五提供一个完全不同的空间规划基础。根据安邦咨询研究团队的跟踪，目前，国家和地方层面的十四五规划前期研究已经启动，但从我们所见的部分研究课题清单来看，基本上没有涉及到国土空间规划的内容。如果不加以协调考虑，各地十四五规划可能会遇到与国土空间规划“打架”的问题。

国土空间规划的编制是一件大事，对全国现有规划体系将带来重大影响。它不仅会打破以行政区域制订规划的传统，在一定程度上还会收走地方制订规划的部分权力。对于政府规划部门来说，在转变观念的同时，还要重构规划的指标体系、标准体系、统计体系和政策体系。不过要说明的是，国土空间规划是否能够成功坚持下去，也还有许多不确定因素，需要时间来验证有效性。因为无论从哪个方面来看，这对于因地制宜是一种强干预，毕竟对地方资源禀赋条件是一种锁定。

最终分析结论（FinalAnalysisConclusion）：

国土空间规划正在渐次推进，将显著影响政府规划体系。从规划体系的延续性和承继性来看，国土空间规划应该起到一种上位规划的作用，而不是完全替代总规。（NHJ）